Una breve historia del Impuesto de la Renta

Este año son ya 40 los transcurridos desde la aprobación por las Cortes del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF), que se ha convertido en el tributo más relevante del sistema fiscal español. Sin embargo, con 40 años de perspectiva se puede ver mejor la evolución de un tributo que, en su momento, no fue precisamente la estrella de las medidas fiscales que se tomaron conjuntamente con su implantación.

Estas medidas fiscales fueron consecuencia de los Pactos de la Moncloa de 1977 que, en el ámbito tributario, perseguían modernizar un sistema fiscal anacrónico e ineficiente. El decreto de medidas urgentes de reforma fiscal de 1977 se aprobó en medio de una grave crisis económica y un descomunal déficit público y, además de introducir el IRPF, sustituyendo al Impuesto General sobre las Personas Físicas, vino acompañado de una regulación del delito fiscal, de la implantación del Impuesto sobre el Patrimonio y de una amnistía tributaria que hoy resultaría poco menos que escandalosa.

El sistema fiscal franquista carecía de los elementos propios de un sistema fiscal de un país desarrollado: no generaba los ingresos suficientes para satisfacer las demandas sociales y no actuaba como instrumento de redistribución de la renta y la riqueza. La reducida presión fiscal de esa época (ampliamente compensada en la actualidad), una recaudación tributaria reducida y una falta de equidad tributaria (al basarse el grueso de la tributación en impuestos indirectos y en las cotizaciones sociales) dieron lugar a la imposibilidad de atender a las demandas sociales de un Estado del Bienestar similar al resto de países desarrollados.

No existía un impuesto directo y progresivo sobre la renta: los contribuyentes de rentas altas estaban sometidos al Impuesto General sobre la Renta, un impuesto progresivo sobre la renta bruta pero que resultaba irrisorio. Por ejemplo, en 1972 dicho impuesto general recibió 350.761 declaraciones, de las cuales tan sólo 29.389 resultaron con cuota positiva, mientras que la imposición indirecta se basaba en un impuesto en cascada sobre la facturación de las empresas, conocido como Impuesto sobre el Tráfico de Empresas. La distribución personal de la renta, igualmente, dejaba mucho que desear. A todo ello hay que añadir la ineficiencia de la gestión tributaria, con un reducido número de funcionarios poco formados, lo que facilitaba la evasión y el fraude.

Sin embargo, el régimen no estaba dispuesto a acometer la necesaria reforma fiscal, puesto que implantar un sistema fiscal progresivo hubiera perjudicado a las clases pudientes que eran quienes apoyaban el régimen. No fue hasta la transición democrática que el estado español se dotó de un sistema fiscal similar al del resto de países desarrollados.

Así pues, el establecimiento de un nuevo sistema fiscal fue uno de los elementos clave para el advenimiento de la democracia, sin el cual, seguramente hubiera sido imposible el periodo de la transición política. Este nuevo modelo fiscal nacía en 1977 basado en el modelo de sistemas fiscales del resto de países europeos. Esta reforma, sin embargo, dadas las circunstancias políticas, se aplicó con mucha lentitud.

El núcleo central del nuevo sistema tributario es la Ley 44/1978, de 8 de septiembre, cuyo punto más importante se produce con la entrada en vigor en 1979 de dichos dos nuevos impuestos, el IRPF y el Impuesto de Sociedades. En 1980, se crea el Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados.

Respecto a la imposición indirecta, la entrada en la CEE en 1986 fue determinante, al suponer la implantación del Impuesto sobre el Valor Añadido. Ese mismo año también se reforman los impuestos especiales y se adaptan las Rentas de Aduanas a la normativa de la CEE. En 1987, se crea el Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones (impuesto directo). Estas serían las bases del actual sistema fiscal español.

La implantación del IRPF vino acompañada de una campaña de concienciación fiscal. De nada servía haber modernizado un impuesto si los contribuyentes escapaban de él. Fue en esos años en los que salió la campaña “Hacienda somos todos”. Dicha campaña venía a decir que Hacienda empezaba a ir en serio y se vio complementada con la exposición mediática ejemplarizante de famosos cazados por evasión de impuestos. El caso más famoso lo protagonizó, a su pesar, Lola Flores que, tras no presentar declaración desde 1982 a 1985, se enfrentó a un juicio en el que el fiscal llegó a pedir seis años de cárcel.

Dentro del mismo espíritu de concienciación social, el Gobierno reforzó la implantación del impuesto dotándole de total transparencia. Así, durante 1979 y 1980 se publicaron los datos de los contribuyentes. Las listas eran accesibles a quien lo desease en las sedes de Hacienda, de modo que cualquiera podía bucear en los inmensos tomos para conocer con nombres y apellidos las declaraciones de sus conciudadanos. Esta medida se suprimió en 1981, debido a que ETA, después de consultar las de 1979, decidió secuestrar al empresario Luis Suñer, que aparecía como el español con más ingresos.

Uno de los cambios en el IRPF más evidente a lo largo del tiempo es la reducción de la tarifa y de los tramos. En 1978, el impuesto contaba con 28 escalones, que iban del 15% al 65,5%, en 1991 ya eran 17 y en 2001 se limitaban a cinco, los mismos que en la actualidad. A pesar de esto, la recaudación ha mostrado una cierta estabilidad. En 1978, primer año con el nuevo tributo, la recaudación se situó en torno al 4% del PIB. En 1989 superó el límite del 7% y, desde entonces, se ha movido en torno a este nivel. El récord de recaudación se logró en 1992, cuando el IRPF aportó a las arcas públicas el equivalente al 7,9% del PIB. El año pasado, la recaudación superó los 85.000 millones, el máximo histórico en términos nominales, representando el 7,4% del PIB.

Sin embargo, la primera gran reforma del impuesto tuvo que esperar al 1991, como consecuencia de una sentencia del Tribunal Constitucional, que determinó que los cónyuges de un matrimonio tenían derecho a realizar la declaración de forma individual o conjunta, a conveniencia. De este modo, a partir de la reforma se puso el foco en la persona física y no en la familia. Aun así, se dejó la opción de la tributación conjunta, que aún hoy se mantiene y que resulta ventajosa en aquellos casos en los que solo un miembro de la pareja trabaja.

Otras reformas importantes han venido de mano de la necesidad de financiación de las Comunidades Autónomas, las cuales han ido aumentando su participación en la recaudación hasta el 50% actual, además de poder modificar tramos y tarifas en ese 50% que les corresponde. Esto ha dado lugar a diferencias importantes en la presión fiscal del impuesto, dependiendo de la Comunidad Autónoma en la que se tribute.

Pero los cambios más visibles para el contribuyente han venido de la mano del avance tecnológico. De tener que hacer cola para poder comprar el impreso, a hacer la declaración con una aplicación del móvil, que permite la descarga de datos fiscales y la presentación del impuesto. En el primer año que se presentó el impuesto, la falta de impresos generó colas gigantescas en las delegaciones de Hacienda y hasta 2014, año en que se prohibió, 35.000 contribuyentes aún rellenaban los formularios con bolígrafo.